FONCTION PUBLIQUE le conseil d’État dÉfinit les contours et limites du droit de se taire dans les procÉdures disciplinaires

Par Angélica RAMOS et Luc MOREAU

Par une décision QPC n°2024-1105 rendue le 4 octobre 2024, le Conseil Constitutionnel a expressément consacré le droit de se taire comme droit fondamental garanti aux agents publics contre lesquels une procédure disciplinaire est engagée. Par une précédente décision QPC en date du 8 décembre 2023, le Conseil Constitutionnel avait déjà élargi le droit de se taire, qui n’existait jusque-là qu’en matière pénale, aux procédures préalables à toutes sanctions ayant le caractère de punition.

De ce fait, le juge administratif avait déjà intégré dans sa jurisprudence le droit de se taire dans des procédures, autres que les procédures pénales (Voir notre article sur le jugement TA Cergy-Pontoise, 1er février 2024, n°2400163).

Toutefois, le principe ne concernait pas encore stricto sensu le champ des sanctions disciplinaires dans la fonction publique.

Le Conseil Constitutionnel a eu l’occasion d’y remédier, en considérant que, en ne prévoyant pas que le fonctionnaire à l’encontre duquel une procédure disciplinaire est engagée doit être informé de son droit de se taire, les dispositions de l’article L.532-4 du code général de la fonction publique méconnaissent les exigences de l’article 9 de la Déclaration de 1789, et sont, par conséquent, contraires à la Constitution :

« 11. Les articles 19 de la loi du 13 juillet 1983 et L. 532-4 du code général de la fonction publique sont relatifs aux garanties dont bénéficie le fonctionnaire à l’encontre duquel une procédure disciplinaire est engagée. Ils prévoient notamment que ce dernier a droit à la communication de l’intégralité de son dossier individuel.

12. En application des dispositions contestées, l’administration est tenue de l’informer de ce droit. En revanche, ni ces dispositions ni aucune autre disposition législative ne prévoient que le fonctionnaire poursuivi disciplinairement est informé de son droit de se taire.

13. Il résulte des articles 19 de la loi du 13 juillet 1983 et L. 532-5 du code général de la fonction publique que le fonctionnaire poursuivi ne peut faire l’objet d’une sanction disciplinaire autre que celles classées dans le premier groupe qu’après consultation d’un conseil de discipline devant lequel il est convoqué. Lorsqu’il comparaît devant cette instance, le fonctionnaire peut être amené, en réponse aux questions qui lui sont posées, à reconnaître les manquements pour lesquels il est poursuivi disciplinairement.

14. Or, les déclarations ou les réponses du fonctionnaire devant cette instance sont susceptibles d’être portées à la connaissance de l’autorité investie du pouvoir de sanction.

15. Dès lors, en ne prévoyant pas que le fonctionnaire à l’encontre duquel une procédure disciplinaire est engagée doit être informé de son droit de se taire, les dispositions contestées méconnaissent les exigences de l’article 9 de la Déclaration de 1789. Par conséquent, et sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres griefs, elles doivent être déclarées contraires à la Constitution ».

L’autre apport important de la décision réside dans l’application immédiate de l’obligation, pour l’administration, de notifier aux agents publics leur droit de se taire devant le conseil de discipline, et ce, alors même que, par sécurité juridique, le Juge constitutionnel a conclu à une abrogation différée des dispositions contraires à la constitution :

« D’autre part, l’abrogation immédiate des dispositions déclarées inconstitutionnelles de l’article L. 532-4 du code général de la fonction publique aurait pour effet de supprimer l’obligation pour l’administration d’informer le fonctionnaire poursuivi disciplinairement de son droit à communication du dossier. Elle entraînerait ainsi des conséquences manifestement excessives. Par suite, il y a lieu de reporter au 1er octobre 2025 la date de l’abrogation de ces dispositions. En revanche, afin de faire cesser l’inconstitutionnalité constatée à compter de la publication de la présente décision, il y a lieu de juger que, jusqu’à l’entrée en vigueur d’une nouvelle loi ou jusqu’à la date de l’abrogation de ces dispositions, le fonctionnaire à l’encontre duquel une procédure disciplinaire est engagée doit être informé de son droit de se taire devant le conseil de discipline ».

Le Conseil d’Etat a immédiatement appliqué ce nouveau principe constitutionnel dans un arrêt du 19 décembre 2024 (n°490157). Il en a également défini les contours et les limites :

« 2. D’une part, aux termes de l’article 9 de la Déclaration de 1789 :  » Tout homme étant présumé innocent jusqu’à ce qu’il ait été déclaré coupable, s’il est jugé indispensable de l’arrêter, toute rigueur qui ne serait pas nécessaire pour s’assurer de sa personne doit être sévèrement réprimée par la loi.  » Il en résulte le principe selon lequel nul n’est tenu de s’accuser, dont découle le droit de se taire. Ces exigences s’appliquent non seulement aux peines prononcées par les juridictions répressives mais aussi à toute sanction ayant le caractère d’une punition.

3. De telles exigences impliquent que l’agent public faisant l’objet d’une procédure disciplinaire ne puisse être entendu sur les manquements qui lui sont reprochés sans qu’il soit préalablement informé du droit qu’il a de se taire. A ce titre, il doit être avisé, avant d’être entendu pour la première fois, qu’il dispose de ce droit pour l’ensemble de la procédure disciplinaire. Dans le cas où l’autorité disciplinaire a déjà engagé une procédure disciplinaire à l’encontre d’un agent et que ce dernier est ensuite entendu dans le cadre d’une enquête administrative diligentée à son endroit, il incombe aux enquêteurs de l’informer du droit qu’il a de se taire. En revanche, sauf détournement de procédure, le droit de se taire ne s’applique ni aux échanges ordinaires avec les agents dans le cadre de l’exercice du pouvoir hiérarchique, ni aux enquêtes et inspections diligentées par l’autorité hiérarchique et par les services d’inspection ou de contrôle, quand bien même ceux-ci sont susceptibles de révéler des manquements commis par un agent ».

Autre précision importante apportée dans cet arrêt par le Conseil d’Etat :

« 4. Dans le cas où un agent sanctionné n’a pas été informé du droit qu’il a de se taire alors que cette information était requise en vertu des principes énoncés aux points 2 et 3, cette irrégularité n’est susceptible d’entraîner l’annulation de la sanction prononcée que lorsque, eu égard à la teneur des déclarations de l’agent public et aux autres éléments fondant la sanction, il ressort des pièces du dossier que la sanction infligée repose de manière déterminante sur des propos tenus alors que l’intéressé n’avait pas été informé de ce droit ».

Restait encore à envisager la situation dans laquelle une enquête administrative a précédé l’ouverture de la procédure disciplinaire. Le Conseil d’Etat a eu l’opportunité, en ce début d’année, de préciser sa position relative à pareille hypothèse (CE, 6 janvier 2025, n°471653) :

« En l’espèce, si la procédure disciplinaire engagée à l’encontre de M. E… a notamment fait suite à une enquête administrative diligentée par le directeur de l’école de police de Reims, après que celui-ci a été informé d’éventuels manquements de l’intéressé à ses obligations, il résulte de ce qui précède que celui-ci n’est pas fondé à soutenir qu’il aurait dû être informé du droit qu’il avait de se taire au cours de cette enquête, conduite avant l’engagement de toute procédure disciplinaire.

Le Conseil d’Etat circonscrit donc l’obligation d’informer l’agent de son droit de se taire à la procédure disciplinaire.

En outre, au cas d’espèce, l’inobservation de cette obligation est sans incidence. Faisant application de sa toute nouvelle jurisprudence, le Conseil d’Etat constate que la sanction prononcée ne repose pas de manière déterminante sur les propos tenus par l’agent lors de la réunion du conseil de discipline :

Si, par ailleurs, M. E… n’a pas été informé du droit qu’il avait de se taire lors de la séance du conseil de discipline alors que cette information aurait dû lui être donnée, il ne ressort pas des pièces du dossier que la sanction litigieuse reposerait de manière déterminante sur les propos qu’il a tenus devant cette instance ».

En conclusion, désormais, sous peine d’annulation de la sanction par le juge administratif, l’autorité disciplinaire doit nécessairement informer l’agent, à l’encontre duquel une procédure disciplinaire est engagée, dans la lettre l’informant de l’engagement d’une procédure disciplinaire, et dans la lettre de convocation au conseil de discipline, qu’il dispose de garder le silence, et ce, tout au long de la procédure disciplinaire.